国外旅游税发展历程探究

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国外旅游税发展历程探究

2025-09-30 2 返回列表

在全球旅游业蓬勃发展的当下，热门旅游目的地正面临一系列严峻挑战。过度旅游导致基础设施不堪重负，主客矛盾日益尖锐，文化遗产和生态环境也遭受着前所未有的威胁。为应对这些问题，许多国家纷纷采取征收旅游税的措施。旅游税作为一种利益再分配工具，旨在将旅游活动产生的部分收益转化为专项资金，以缓解过度旅游带来的负面影响。本文将深入探讨国外旅游税的发展历程、典型特征以及潜在挑战。

旅游税的基本内涵

旅游税是旅游目的地为应对过度旅游而实施的一项重要政策工具。

其核心目标在于通过税费机制，协调旅游业发展、资源环境保护与社区利益之间的关系。简单来说，就是让游客为其享受的旅游环境和公共服务支付相应费用。旅游税的征收方式多样，通常附加在住宿、门票或其他特定旅游活动中。

旅游税在全球范围内的兴起，与过度旅游引发的一系列管理问题密切相关。随着旅游业的繁荣，旅游目的地的基础设施和公共服务面临着巨大压力。大量游客的涌入，使得环卫、安保、公共设施等资源需求急剧增加，而传统财政体系往往难以承担这些增量成本。例如，热门旅游城市的街道需要更频繁的清扫，景区周边需要更多的安保力量，公共交通设施也需要不断扩容，这些都需要大量的资金投入。

与此同时，本地居民与外来游客之间的矛盾也在一些地方逐渐凸显。以西班牙巴塞罗那为例，旅游短租的盛行挤压了长租房源，导致房租价格上涨，引发了当地居民的强烈抗议。这一现象深刻反映出本地居民对社区生活空间因旅游业发展而被挤压的不满情绪。居民们原本宁静的生活被大量游客打破，生活成本上升，而他们从旅游业发展中获得的直接利益却相对有限，这使得主客关系变得紧张。

过度旅游还对文化遗产和生态环境造成了严重压力。联合国教科文组织曾发出警告，意大利威尼斯的过度旅游现象正导致古建筑遭受 “不可逆破坏”，甚至建议将其列入《濒危世界遗产名录》。在威尼斯，每天大量游客穿梭于狭窄的街道和古老的建筑之间，游客的踩踏、废气排放等都对古建筑的结构和外观造成了损害。而在一些生态脆弱的旅游目的地，游客的大量涌入导致植被破坏、野生动物栖息地减少等问题。在这样的背景下，传统的管理手段已难以应对大规模、高频次游客带来的冲击，旅游税应运而生，成为一种重要的调控工具。

旅游税的发展历程

回顾全球旅游税的发展历程，可以清晰地看到其功能定位与实践模式经历了阶段性的演变。

公共财政补充阶段：20 世纪中后期

在 20 世纪中后期，随着全球旅游业的逐渐兴起，游客数量持续增长，给旅游目的地的基础设施带来了巨大压力。以法国巴黎、荷兰阿姆斯特丹、西班牙巴塞罗那等为代表的欧洲著名旅游城市，率先开始通过酒店住宿附加费等方式征收旅游税。这一时期旅游税的主要作用是弥补游客产生的道路维护、垃圾清运等公共服务增量成本，本质上是对公共财政的必要补充。

在巴黎，随着游客数量的不断攀升，城市的道路磨损加剧，垃圾产生量大幅增加。为了应对这些问题，巴黎开始对酒店住宿征收附加费，所收税款专门用于道路的修缮和垃圾处理设施的建设与运营。通过这种方式，在一定程度上缓解了公共财政的压力，保障了城市基础设施的正常运转，为游客和居民提供了更好的环境。

同样，阿姆斯特丹和巴塞罗那也面临着类似的问题，通过征收旅游税，有效地补充了公共财政，用于改善旅游相关的基础设施。2024 年，包含巴黎在内的法兰西岛大区自 1 月起将游客 “过夜税” 提高了 200%，这项收费每年可为政府带来超 6800 万美元（约合人民币 5 亿元）的收入，这些资金被投入到巴黎的城市维护与公共服务提升中。巴塞罗那约有 160 万常住人口，但每年游客数量在 700 万左右，城市资源承压严重。2012 年，巴塞罗那开始向游客征收 “城市税”，2024 年 4 月 1 日起，该市再次提高 “城市税”，每晚金额由 2.75 欧元增至 3.25 欧元。此外，有关部门依据游客入住的酒店种类征收相应的 “区域税”，比如住高档酒店每晚需额外支付 3.5 欧元，租住民宿者每晚额外交 2.25 欧元，其他种类酒店对应的税额是每晚 1.7 欧元，乘邮轮到访巴塞罗那的游客也需支付相应税费，访问时长不超过 12 小时的支付 3 欧元，超过 12 小时的支付 2 欧元。这些税收极大地补充了巴塞罗那的公共财政，用于改善城市基础设施与公共服务。

游客流量调控阶段：21 世纪初期

进入 21 世纪初期，全球旅游业迎来了更为迅猛的发展，过度旅游问题日益凸显。此时，旅游税的焦点逐渐从单纯弥补成本转向调控过载的游客流量。意大利威尼斯在这方面做出了典型示范，它面向一日游游客征收依据客流高峰动态调整收费标准的 “进城费”。这一举措的核心目标是控制特定时段、特定区域的瞬时拥挤压力，并通过税费杠杆引导游客的时空分布。

威尼斯作为世界闻名的旅游胜地，每年吸引着大量游客。然而，有限的城市空间难以承受过多游客的集中涌入，尤其是在旅游旺季，狭窄的街道和桥梁常常被游客挤得水泄不通，不仅影响游客的游览体验，也对当地居民的生活造成了极大困扰。为了解决这一问题，威尼斯实施了动态调整的 “进城费” 政策。在旅游高峰日的特定时段，如周末和节假日，对年满 14 岁的一日游游客收取较高的入城费，而在非高峰时段则收费较低。通过这种价格杠杆，有效地引导游客避开高峰时段，分散到其他时间或区域游览，缓解了城市的拥挤状况，提升了旅游体验和居民生活质量。2024 年 4 月 25 日至 7 月 14 日的部分日期，威尼斯向 “一日游” 游客收取入境费，提前预订为 5 欧元，现场购票则为 10 欧元，通过这种方式调控一日游游客数量，缓解城市在旅游旺季的拥堵。

综合治理阶段：近年来

近年来，过度旅游的负面影响不断扩展，涉及环境承载力极限、文化遗产保护危机与全球气候变化等更广泛领域。旅游税也随之演变为旅游目的地可持续治理工具。美国夏威夷计划征收 25 美元 “气候税”，所收税款将专门用于资助珊瑚礁修复与防灾工作。夏威夷拥有美丽的珊瑚礁生态系统，但由于气候变化和游客活动的影响，珊瑚礁面临着严重的退化危机。通过征收 “气候税”，夏威夷能够筹集资金用于珊瑚礁的保护和修复项目，促进当地生态环境的可持续发展。

印度尼西亚巴厘岛则将旅游税聚焦于文化遗产与环境保护。巴厘岛有着丰富的文化遗产和独特的自然景观，但随着旅游业的过度发展，文化遗产面临着破坏风险，自然环境也受到一定程度的污染。巴厘岛政府将旅游税定向用于维护宗教场所、修复传统建筑及清理海岸污染等方面。通过这些举措，不仅保护了当地的文化遗产和生态环境，还提升了旅游目的地的品质，实现了旅游业的可持续发展。这种保护和治理兼顾的实践模式表明，旅游税的核心价值已从基础财政补充转向系统性资源保护与治理。在欧洲，挪威也在积极行动，2025 年初批准新规，允许市级政府在 “受旅游业影响严重的地区” 对过夜游客征收 3% 的税费，所征税款用于改善当地因旅游带来的基础设施压力，像增设公厕、扩建停车场等，缓解主客矛盾，促进旅游业可持续发展。希腊圣托里尼岛和比利时布鲁日也纷纷出台新的旅游税收政策，用于保护当地的文化遗产和生态环境，提升旅游目的地的可持续发展能力。

旅游税的典型特征

在全球旅游税的实践过程中，呈现出三大显著特征，即征收标准的灵活性、征收手段的数字化以及征收目标实现的协调性。这些特征相互关联，共同构成了旅游税赋能目的地可持续治理的基础框架。

征收标准的灵活性

各地在制定旅游税征收标准时，充分考虑旅游活动的时空特性及游客类型差异，科学界定征收对象与标准。浮动税率的应用十分广泛，旨在调节旅游目的地高峰期的压力。在旅游旺季或高峰时段，适度提高税费，以疏导客流、缓解承载压力；而在淡季则相应调低税率，以维持旅游吸引力。

俄罗斯自 2025 年起实施的旅游税制度就充分体现了这一点。俄罗斯授权地方政府根据季节和客流量自主调整税率。在旅游旺季，如夏季的海滨城市或冬季的滑雪胜地，地方政府可以适当提高税率，以控制游客数量，避免景区过度拥挤。而在旅游淡季，降低税率可以吸引更多游客前来，促进当地旅游业的均衡发展。这种灵活的税率调整机制，既能保障旅游目的地在旺季的旅游质量，又能在淡季充分利用旅游资源，提高旅游设施的利用率。

各国还普遍采用差异税率设计来引导游客行为。不同类型游客对目的地资源消耗和社区影响存在差异，因此实施差别化税收。意大利威尼斯在这方面有着详细的规定，日间游客入城费通常为 5 欧元，但如果在临近访问前 3 天内登记，将被收取 10 欧元，这一措施鼓励游客提前规划行程，避免集中涌入。对于住宿游客，通常按每人每晚 1—5 欧元不等缴纳住宿税，根据酒店档次和住宿时长的不同，税率也有所差异。这种动态化、差异化的征收机制，能够更精准地平衡旅游收益获取与资源环境保护之间的关系，实现更有效的游客管理。西班牙巴塞罗那对于不同住宿类型的游客征收不同额度的区域税，高档酒店、民宿以及其他酒店的游客缴纳的税额各不相同，以此引导游客选择更合理的住宿方式，也平衡了不同住宿区域因游客带来的资源消耗差异。

征收手段的数字化

旅游税的征收主要依托两种数字化方式。一种是将税费与交通或住宿环节绑定，由航空、船舶、住宿提供商或在线旅游平台在票务或房费结算时代收代缴。日本自 2019 年起实施的离境税就是典型例子，由航空及船舶公司在售票时代收并计入票价。法国巴黎的住宿税则由住宿方收取，游客在支付房费时一并缴纳。这种方式极大地简化了征收流程，提高了征收效率，同时也方便了游客，无需他们专门去税务部门缴纳税款。

另一种数字化征收方式是针对热门景点或特定区域，在景点门票中附加费用，或要求游客在通过官方预约平台在线预约时同步缴纳相关税费。意大利威尼斯面向一日游游客征收的进城费，主要通过其官方预约平台在线缴纳。游客在计划前往威尼斯旅游时，可提前在平台上预约并支付进城费，获取通行二维码。这种方式不仅便于管理，还能实时掌握游客流量，为旅游目的地的客流调控提供数据支持。

数字支付的普及为向自驾游客等流动性强、传统征管难度大的群体征税提供了有力的技术支撑。通过电子收费系统、移动支付等手段，可以对自驾游客在进入特定旅游区域时进行征税，有效拓展了征收覆盖范围，显著减少了征管盲区。在欧洲一些热门自驾旅游路线的入口，设置了电子收费系统，自驾游客通过时，系统自动识别车辆信息并完成税费扣除，高效便捷地实现了对自驾游客的旅游税征收。

征收目标实现的协调性

旅游税税款使用的精准性是协调各方利益、有效化解矛盾的关键。在挪威，随着游客数量的激增，基础设施出现超载现象，当地居民对此不满情绪逐渐增加。为了解决这一问题，挪威的旅游税法案明确规定，税款用于改善目的地公共设施，如增设公厕、扩建停车场。通过这些举措，不仅提升了游客的旅游体验，也改善了当地居民的生活环境，缓解了主客之间的矛盾。

印度尼西亚巴厘岛则针对游客行为不当引发的环境问题，明确将税款定向用于维护宗教场所、修复传统建筑及清理海岸污染。巴厘岛是一个以宗教文化和美丽海滩闻名的旅游胜地，但部分游客的不文明行为对当地的宗教场所和自然环境造成了破坏。通过将旅游税专款专用，巴厘岛政府能够有针对性地解决这些问题，保护当地的文化和自然遗产，提升旅游目的地的形象，实现旅游业的可持续发展。西班牙巴塞罗那将部分旅游税用于改善城市公共空间，为当地居民和游客都提供了更好的环境，促进了主客关系的和谐发展，推动旅游业朝着可持续方向迈进。

旅游税面临的潜在挑战

尽管旅游税在应对过度旅游问题方面发挥了重要作用，但其实施推广也面临着一些潜在挑战。

征收标准的公平性争议

旅游税常因征收对象和豁免规则的差异化设计引发公平性质疑。若仅针对外国游客征税，可能被视为基于国籍的区别对待，这种做法可能引发国际舆论的关注和争议，影响旅游目的地的国际形象。例如，某些国家为了保护本国居民的利益，对外国游客征收高额旅游税，而本国居民则享受豁免或较低税率，这可能会让外国游客感到不公平，从而减少前往该目的地旅游的意愿。相反，若覆盖全体游客，则可能增加本国居民的休闲成本。对于一些依赖国内旅游市场的地区来说，这可能会抑制本国居民的旅游消费，对当地旅游业的发展产生一定的负面影响。在欧洲，若部分国家只对非欧盟游客征收旅游税，可能会引发欧盟内部及其他国家关于公平性的讨论，影响其在国际旅游市场中的声誉。

税收征管的难题

旅游税的征管高度依赖住宿、交通等中间环节的代扣代缴机制。对于跨区域流动的自驾游客等群体，征税难度较大。自驾游客行程灵活，难以通过传统的代扣代缴方式进行征税。如果在各个进入旅游区域的路口设置收费站，不仅成本高昂，还可能导致交通拥堵，影响游客的旅游体验。此外，一些小型住宿场所或个体经营者可能存在不规范操作，逃避代扣代缴义务，这也给税收征管带来了困难。如何建立有效的征管机制，确保旅游税的足额征收，是许多国家面临的重要问题。在欧洲一些山区旅游胜地，自驾游客众多且路线复杂，传统征管手段难以对其全面征税，新的征管技术和机制亟待探索。

对行业经济效益的影响

课税行为可能引发行业经济效益下滑。税费增加会抑制价格敏感型客群的消费意愿，尤其对短途游和青年背包客等市场产生挤出效应。短途游游客通常对价格较为敏感，旅游税的增加可能会使他们选择其他价格更为低廉的旅游目的地。青年背包客群体以预算有限著称，旅游税的征收可能会超出他们的承受范围，从而减少出行计划。这些市场的萎缩将连带冲击餐饮、零售等配套产业。例如，在一些以短途游和青年游客为主的旅游小镇，旅游税的征收可能导致游客数量减少，当地的餐馆、商店等生意受到影响，进而影响当地经济的发展。在欧洲一些以廉价旅游吸引青年背包客的国家，旅游税的调整可能导致青年游客数量下降，对当地依赖青年游客消费的民宿、特色小店等产业带来冲击。

税款使用透明度不足

一些地区尚未建立流向清晰、监督严密的机制，导致税款流向模糊或未能精准匹配社区需求，容易引发公众对征税形式化的质疑。如果公众对旅游税的用途不了解，不知道税款是否真正用于改善旅游基础设施、保护环境或提升社区福利，就可能对旅游税的征收产生抵触情绪。例如，某些地区征收了大量旅游税，但当地的旅游环境并没有明显改善，基础设施依然陈旧，这就会让游客和当地居民对税款的使用产生怀疑，降低对政府相关政策的信任度。在欧洲部分城市，曾因旅游税税款使用不透明，引发当地居民游行抗议，要求政府公开税款去向，合理使用旅游税。

旅游税作为应对过度旅游问题的重要政策工具，在全球范围内经历了从公共财政补充到可持续治理的发展历程，并呈现出征收标准灵活、征收手段数字化、征收目标协调等特征。

然而，其在实施过程中也面临着公平性、征管、经济效益和透明度等方面的挑战。研究国外的旅游税制度，对于我国科学评估旅游活动的综合成本与收益，处理好文化遗产保护、利用与旅游开发的关系，平衡政府与行业、居民与游客的多方诉求具有重要的启发意义。在借鉴国外经验的基础上，我国应结合自身国情，探索适合的旅游管理策略，促进旅游业的可持续发展。

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