政策解读：国家文旅产业发展示范区（单位）创建思考

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2026-08-10 34 返回列表

一、为什么是"留一停六"？一场迟到的创建体系重构

要理解这次政策调整，得先回到过去十几年文旅创建的历史脉络里看。

2010年之后，随着文旅产业上升为国家战略性支柱产业，各类国家级创建项目陆续推出。最早是国家级文化产业示范园区（基地），重点解决"文化产业有没有集聚空间"的问题；后来有了文化和旅游消费示范城市、夜间文旅消费集聚区，是为了激活消费、拉动内需；再往后推出文化产业和旅游产业融合发展示范区，是要破解"文旅两张皮"的顽疾；文化与金融合作示范区、对外文化贸易基地，则分别瞄准了产业资金瓶颈和国际化发展。

这些项目在特定的发展阶段都发挥了作用

比如夜间文旅消费集聚区，直接推动了各地夜经济的爆发，很多城市靠着一碗粉、一条街带火了整座城的夜经济；融合发展示范区也让不少地方开始认真思考怎么把文化资源变成旅游产品，而不是简单挂个"文化+旅游"的牌子。

但发展到今天，碎片化、单点式的创建模式已经越来越不适应产业的实际需求了。

我在给几个县做规划的时候就遇到过这种情况：同一个县，既要报夜间消费集聚区，又要报融合发展示范区，还要搞文化产业示范园区，光是准备申报材料就要抽调半个文旅局的人手，更别说后续的迎检、考核了。而且不同项目的考核指标经常打架——消费集聚区要求"人越多越好"，但有些文化街区承载力有限，人多了反而破坏体验；融合发展示范区要求"文化占比不低于多少"，但旅游项目天然要考虑市场接受度，硬凑文化指标反而让产品变得不伦不类。

更要命的是，部分地方把"拿牌子"当成了目的本身。为了申报成功，临时包装项目、突击搞建设，牌子拿到手之后就束之高阁，项目后续运营根本没人管。还有的地方不顾自身财力，举债搞形象工程，建了一堆没人去的"文化地标"，最后不仅没带动产业，反而成了地方债务包袱。

这次"留一停六"，本质上是一次"纠偏"。也是一场基层减负行动。

按照最新政策要求，保留下来的示范区（单位）创建，不再盯着某一个单项工作、某一种特定业态，而是从市域、县域的整体产业发展出发，系统考量资源禀赋、产业基础、运营能力、带动效应。说白了，就是不再看你"某一个点做得有多亮"，而是看你"整盘棋走得有多稳"。

这也是落实中央整治形式主义、为基层减负的具体举措。以前基层要应付七八个不同的创建项目，现在只有一个，可以把精力集中到实实在在的产业提升上来，不用再为了拿牌子疲于奔命。

二、新创建体系的核心规则：不是"评先进"，而是"选种子"

很多同行第一眼关注的是"每批最多50个"的数量限制，觉得门槛高了。但其实这套规则的核心不是"卡名额"，而是"选种子"——选出那些真正有潜力、能长成参天大树的地方，而不是给所有人都发一朵小红花。

我们先把这套规则的骨架拆清楚，方便大家对照理解：

1. 申报层级：市、县两级分开，各有侧重

按照《创建工作方案》，示范区（市一级）的创建范围是设区的市、自治州、盟、直辖市的区县、省直辖县级行政单位和国家级新区，申报主体是市级人民政府或管理机构；示范单位（县一级）的创建范围是县、县级市、设区市的区、旗，申报主体是县级人民政府。

这个分层设计非常讲究。市级层面要统筹全域的资源调配、产业布局和跨区域协同，所以示范区更看重的是"统筹协调能力"和"全域带动效应"；县级层面是产业落地的最后一公里，所以示范单位更看重的是"特色化路径"和"微观运营能力"。

举个例子，一个地级市如果申报示范区，它不仅要证明中心城区做得好，还要说明怎么带动下辖的县市区协同发展，怎么通过文旅产业把城乡串联起来；而一个县申报示范单位，重点则是讲清楚自己有什么独特的资源、做出了什么有辨识度的产品、形成了什么可持续的运营模式。

2. 数量节奏：每2年一批，宁缺毋滥

政策明确，2035年前每2年组织开展一批创建，每批创建期2年，期满验收后择优认定。每批示范区不超过10个，示范单位不超过40个，合计不超过50个。

注意这里的措辞是"择优认定"，不是"等额验收"。也就是说，即使进入了创建名单，2年后如果达不到要求，照样拿不到正式称号。而且政策还留了个口子："无条件成熟的建设对象，可不推荐。"省级文旅部门如果觉得本省没有符合条件的地方，完全可以一个都不报，不会因为名额限制而降低标准。

对比以前某些创建项目"报名就能进、材料过关就能拿牌"的情况，这次的严格程度明显上了台阶。

3. 动态管理：牌子不是"铁饭碗"，干不好就摘掉

这是这次政策里最硬核的一条：认定后工作推进不力、产业发展水平明显下降的，先约谈；约谈后2年内仍无实质改观的，直接撤销认定。

以前很多国家级牌子是"终身制"，一旦拿到就高枕无忧，有的地方拿到牌子之后反而松劲了，产业水平不升反降。现在不一样了，拿到牌子只是开始，后续还要持续接受考核。这对地方来说既是压力也是动力——你得一直保持奔跑状态，不能躺在功劳簿上吃老本。

4. 红线约束：四条"高压线"碰都不能碰

政策给申报主体划了四条清晰的红线，每一条都是从过去的教训里总结出来的：

不得层层搞创建：省级以下不能再搞自己的"示范区""示范单位"，严禁层层加码，减轻基层负担；

不得大肆举债：创建工作要量力而行，不能脱离财政承受能力盲目上项目；

不得脱离实际上项目：不能为了凑数量、造声势，上一些不符合本地实际、没有市场前景的项目；

坚决杜绝形象工程、面子工程：把钱花在刀刃上，花在能真正带动产业、惠及民生的事情上。

这四条红线，基本堵死了过去那种"为了拿牌子不惜代价"的操作空间。以后想靠包装材料、突击建设蒙混过关，基本不可能了。

三、从"争牌子"到"练内功"：三大核心转变看懂政策导向

如果说旧的创建体系是"以评促建"，那新的创建体系就是"以建代评"。它的导向非常明确：不看你说什么，只看你做了什么、做成了什么。具体来看，有三大核心转变值得所有人注意。

转变一：从"单点突破"到"系统推进"

过去的各种创建项目，本质上都是在抓某一方面的重点工作。比如消费集聚区抓的是"消费"，融合示范区抓的是"融合"，示范园区抓的是"集聚"。这种单点突破的模式在发展初期很有效，但当产业进入高质量发展阶段，单点发力已经不够了。

新的创建体系要求的是系统推进。政策列出的八项创建任务——激发文旅消费活力、推动产业融合发展、培育新型文旅业态、发展壮大经营主体、提升项目发展质效、深化贸易投资合作、健全支持服务体系、赋能经济社会发展——几乎涵盖了文旅产业的全链条、全环节。

这意味着，地方申报创建的时候，不能再只盯着某一个亮点项目做文章，而是要拿出一套完整的产业发展方案。比如你要发展文旅消费，就得同时考虑：消费场景怎么建？消费内容哪里来？经营主体是谁？服务能力跟不跟得上？交通、住宿、餐饮等配套能不能支撑？这些环节缺一不可，任何一个短板都会拉低整体评分。

我在浙江某地调研的时候，当地文旅局长跟我感慨："以前我们只要把夜市搞热闹了，就能报消费集聚区；现在不行了，你得证明夜市带动了周边多少个村的农产品销售，吸纳了多少人就业，拉动了多少关联消费，还得说明后续怎么持续运营、怎么迭代升级。"这就是系统推进的要求。

转变二：从"资源依赖"到"运营为王"

长期以来，很多地方的文旅发展逻辑是"靠山吃山、靠水吃水"——我有名山大川，我就搞观光；我有古村古镇，我就搞门票经济。但现在的游客越来越挑剔，单纯的资源堆砌已经很难打动他们了。

新政策特别强调"提升项目发展质效"，这个"质效"，核心就是运营能力。政策明确提出要"发展壮大经营主体"，要"健全支持服务体系"，本质上就是在强调：资源是死的，运营是活的，再好的资源，没有好的运营团队、没有好的商业模式，也产生不了好的效益。

举个正面的例子，江西景德镇的陶溪川。它的资源基础是老的瓷厂遗址，很多地方都有类似的工业遗产，但陶溪川之所以能做成标杆，靠的不是遗址本身，而是一套完整的运营体系：它引入了中央美院等机构的资源，建立了陶瓷文创的孵化平台，定期举办春秋大集、创意市集，培育了一大批年轻的陶瓷创作者，同时配套了完善的商业设施和住宿业态，让游客来了不仅能看，还能玩、能买、能住。现在陶溪川的年接待游客超过500万人次，带动就业上万人，真正把"老瓷厂"变成了"新文化地标"。

反过来，我也见过不少地方，花了几个亿建了仿古街区，结果招商跟不上，运营团队不专业，最后变成"鬼街"，白天都没几个人，更别说晚上了。这就是典型的"重建设、轻运营"。新政策就是要扭转这种倾向，让运营能力成为评价一个地方文旅产业发展水平的核心指标。

转变三：从"增量扩张"到"存量盘活"

过去二十年，中国文旅产业的主旋律是"做加法"——新建景区、新建度假区、新建文化场馆、新建商业街区。到现在，很多地方的文旅设施总量已经不少了，但利用效率普遍不高。

政策在创建任务里虽然没有单独列一条"存量盘活"，但从"提升项目发展质效""推动产业融合发展"等要求来看，盘活存量已经是题中之义。而且政策明确反对"盲目铺摊子"，其实就是暗示：不要再一味地搞新建了，先把已有的资源用好。

存量盘活的潜力有多大？我给你算笔账：全国现有各级各类文化产业园区超过2500家，但真正运营良好的不到三分之一；全国有超过1万个古村落，但真正得到合理开发利用的不足十分之一；还有大量的工业遗产、老旧厂区、闲置商业设施，都处于"沉睡"状态。

盘活这些存量，不需要大规模的新增投资，只要重新梳理市场需求、调整功能定位、引入专业运营、更新内容供给，就能产生新的价值。比如北京的798艺术区，原来是电子工业的老厂区，改造之后成了中国当代艺术的地标，年产值超过50亿元；重庆的鹅岭二厂，原来是印刷厂，改造之后成了网红打卡地，带动了整个片区的城市更新；苏州的平江路，在保持历史风貌的基础上，引入了茶馆、书店、手作工坊等新内容，既保护了文化遗产，又激活了商业活力。

这些案例的共同特点是：没有大拆大建，而是通过内容的植入、运营的升级，让老资源焕发了新活力。未来的示范创建，一定会把存量盘活作为重要的评价维度。谁能把已有的资源用活，谁就能在创建中占据优势。

四、实操指南：地方和从业者该怎么接住这波政策红利？

讲了这么多政策逻辑，最终还是要落到"怎么做"上。不管是地方文旅部门，还是规划机构、投资机构、运营方，都需要根据新政策调整自己的策略。我结合政策文件和一线实践经验，给大家几条具体建议。

对地方文旅部门的建议：把创建当成一次"系统体检"

很多地方一听要创建，第一反应是"赶紧写申报材料"。但我建议大家先把申报的事放一放，先做一次全面的产业体检。

第一步，摸清家底。把本地的文化资源、旅游资源、产业基础、经营主体、重点项目、配套设施全部梳理一遍，搞清楚自己到底有什么、缺什么、优势在哪、短板在哪。这一步不能拍脑袋，要做实地调研，要和本地经营者、从业者、老百姓聊，不能坐在办公室里编数据。
第二步，找准定位。不要盲目对标先进地区，也不要照搬别人的成功经验。你是山区县，就不要在平原地区擅长的主题公园上较劲；你是历史文化名城，就不要硬蹭网红经济的流量。定位的核心是"差异化"——别人没有的你有，别人做不好的你能做好。比如浙江的松阳县，没有什么知名的大景区，但它有大量保存完好的传统村落，就定位为"最后的江南秘境"，走乡村度假、古村保护的路线，反而做出了特色。
第三步，制定可落地的方案。
申报方案不是写给领导看的，是给自己干的。
目标要具体、可量化，不能写"力争成为全国领先的文旅强县"这种空话，要写"两年内新增规上文旅企业10家""文旅产业增加值占GDP比重提升2个百分点""游客人均消费提高15%"这种可考核的指标。任务要可操作，每一条任务都要有明确的责任主体、时间节点、资金保障和考核机制。
第四步，把功夫下在平时。创建期是2年，但功夫都在2年之外。不要等到申报成功了才开始干，而是现在就开始补短板、强弱项。比如经营主体不多，就提前出台扶持政策，培育本地企业、引进外部企业；运营能力不足，就提前对接专业的运营团队，建立合作机制；公共服务不完善，就提前布局游客中心、停车场、标识系统等基础设施。等到申报的时候，你已经有实实在在的成果了，材料自然就好写，验收的时候也更有底气。

对规划机构的建议：从"写本子"转向"做陪跑"

过去很多规划机构的工作就是"写本子"——帮地方写完申报材料、做完规划文本，交付之后就结束了。但新政策下，这种模式行不通了。因为政策要求的是"建设方案能落实、目标任务能完成"，光有一个好看的本子没用，得真能落地才行。

所以规划机构要转型，从单纯的"技术服务提供者"变成"全流程陪伴式服务商"。具体来说，可以做这几件事：

前期做诊断：帮地方做产业体检，找出真实问题，而不是按照模板套方案；

中期做陪伴：在创建期内，定期跟踪进度，根据实际情况调整方案，协调各方资源，帮助地方解决实际问题；

后期做运营辅导：帮地方对接运营资源、培训运营人才、建立运营机制，确保项目建得好也运营得好。

这种陪伴式服务模式，虽然比单纯写本子累，但客户粘性更强，也更有利于做出真正有价值的成果。而且未来验收的时候，你能拿出一整套从诊断到落地再到运营的全过程成果，比单纯一本规划文本有说服力得多。

对投资和运营机构的建议：关注存量机会和政策配套

新政策下，增量项目的审批会越来越严格，但存量盘活的支持力度会越来越大。对于投资和运营机构来说，这是一个巨大的机会窗口。

一方面，大量存量资产等着被盘活，很多地方愿意给出非常优惠的条件吸引专业机构介入；另一方面，政策明确要求各地完善用地、税收、金融等支持政策，这些政策红利可以直接转化为项目的收益。

比如政策提出"鼓励各地结合实施城市更新行动利用老旧厂房、废弃厂矿开设文化创意场所、文化和旅游消费场所，落实产业用地支持政策，完善用水用电用气等方面的优惠政策"，这就意味着，如果你去做老旧厂房改造，很可能拿到便宜的租金、优惠的水电气价格，甚至直接的资金补贴。

再比如金融支持方面，政策提出"将符合条件的文化和旅游项目纳入地方政府专项债券支持范围""稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）"，这意味着优质的存量盘活项目，有可能获得低成本的资金支持，甚至通过REITs实现退出，大大提高资金的周转效率。

当然，存量盘活也不是谁都能做的，它对运营能力的要求非常高。如果你有成熟的运营经验、有稳定的内容生产能力、有持续的迭代能力，那这波政策红利你一定能吃到；如果只是想进来圈地、赚快钱，那还是趁早打消念头。

五、聊聊我的想法

最后，我想聊聊这次政策调整对整个行业的长远影响。

在我看来，这次"留一停六"不是一次孤立的政策动作，而是文旅产业进入高质量发展阶段的标志性事件。它释放了一个非常明确的信号：靠资源吃饭、靠政策套利、靠短期流量赚钱的时代已经过去了，未来属于那些真正懂产业、懂运营、懂用户的长期主义者。

未来的文旅产业，会有这么几个比较确定的趋势：

系统性思维会成为标配。不管你是做规划、做投资还是做运营，都不能只盯着自己的那一亩三分地，而要具备全局视野。一个项目能不能成，不只取决于项目本身，还取决于周边的配套、政策的支持、市场的接受度、运营的能力。只有把各个环节打通，才能形成闭环。
运营能力会成为核心竞争力。随着增量空间的见顶，运营能力的权重会越来越高。同样的资源，不同的运营团队来做，结果可能天差地别。未来真正值钱的不是土地资源、不是建筑资产，而是运营能力、内容能力和用户运营能力。
融合会成为产业发展的主旋律。这里的融合不只是文旅融合，还包括文旅与农业、工业、体育、健康、教育、科技等各个领域的融合。单一业态的生命周期越来越短，只有跨界融合才能创造新的增长点。但融合不是简单的"1+1"，而是要找到不同产业之间的化学反应点，创造出真正有独特价值的新产品、新业态。
政策会更加精准务实。以后的政策支持不会是"撒胡椒面"，而是向真正有实效、有潜力、有担当的地方和企业倾斜。那些踏踏实实做产业、做运营、做内容的主体，会得到更多的政策红利；而那些只想拿牌子、圈资源、赚快钱的，会越来越没有生存空间。

写在最后

国家文化和旅游产业发展示范区（单位）的创建，本质上不是一场"选美比赛"，而是一场"耐力测试"。它考验的不是你某一刻有多亮眼，而是你有没有持续奔跑的能力、有没有自我造血的机制、有没有带动一方百姓致富的责任感。

对地方来说，与其纠结"能不能拿到牌子"，不如想想"我的产业基础到底怎么样、我能为老百姓带来什么实实在在的好处"；对从业者来说，与其焦虑"政策变了怎么办"，不如沉下心来打磨自己的专业能力、积累实战经验。说到底，文旅产业的本质是人的产业，是美好生活的产业。不管政策怎么变，"以人民为中心"这个根本不会变，游客用脚投票这个规律不会变。只要你真正做出了好产品、好服务、好体验，不管有没有国家级牌子，游客都会来，产业都会发展，老百姓都会受益。

这，才是示范创建真正的意义所在。也希望未来我们能看到更多这样的地方：不靠牌子靠实力，不靠流量靠口碑，用实实在在的行动，诠释什么是高质量的文旅产业发展。

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