十五五规划解读1：《旅游强国建设 “十五五” 规划》拆解

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2026-08-10 23 返回列表

一、从行业规划到国家战略：对规划定位的三个核心认知

要读懂这份文件，首先要跳出 “又一份五年行业通知” 的认知误区。这份规划的发布，本质是旅游业发展定位的一次全面升级，核心体现在三个维度的质变。

1. 规格质变：从行业指导文件升级为国家级法定规划

过往旅游业的五年发展规划，多由行业主管部门牵头印发，以产业指导、工作部署为主。本次《旅游强国建设 “十五五” 规划》经国务院批复同意后印发，明确要求各省、自治区、直辖市人民政府将规划确定的主要指标、重点任务、重大工程纳入本地区经济社会发展规划，统筹财政、土地、金融等要素资源予以保障。

这意味着，规划内容不再是行业内部的工作要求，而是具备了跨部门统筹、全要素保障的法定规划效力。地方文旅项目的立项入库、资金申报、用地审批，都将以这份规划的导向为核心评判标准。

2. 定位质变：三重身份确立产业战略权重

规划开篇明确了旅游业的三重核心定位：国民经济战略性支柱产业、民生产业、幸福产业，同时兼具中华文化传播载体、国家形象展示窗口的战略功能。

作为战略性支柱产业，旅游业被纳入扩大内需、拉动就业、带动区域经济发展的核心抓手，后续将获得更多产业政策与要素资源倾斜；

作为民生产业与幸福产业，旅游消费从 “可选高端消费” 转向 “常态化生活需求”，带薪休假、城市休闲、普惠旅游等制度性安排将持续推进。

这一定位的升级，彻底终结了 “旅游是配套副业” 的传统认知，也意味着行业规范化、标准化的进程将全面加速。

3. 目标质变：量化指标锚定万亿级市场增量

规划明确了 2030 年旅游强国建设的阶段性量化目标，所有任务部署、地方考核均围绕这一目标展开：

国内居民年出游人次达到 83 亿人次，国内旅游总花费达到 7.7 万亿元；

入境旅游人次达到 1.9 亿人次，入境旅游总花费突破 1500 亿美元；

旅游及相关产业增加值占 GDP 比重稳步提升，市场主体活力持续增强。

按当前基数测算，未来五年国内旅游消费增量接近 2 万亿元，入境游市场规模接近翻倍。行业整体蛋糕持续扩容，但增量不会平均分配，只会向符合规划导向的区域、业态与市场主体集中。

二、规划核心框架：八大重点任务构建旅游强国建设体系

全文围绕 “建设旅游强国” 核心目标，形成了 “指导思想 — 发展目标 — 重点任务 — 保障措施” 的完整逻辑框架，其中八大重点任务是规划的主体内容，覆盖了产业发展的全链条、全维度，也是所有从业者必须先建立全貌认知的核心内容。

1. 统筹优化旅游空间布局

立足我国区域发展格局，构建三级旅游城市承载体系，推动城市群旅游一体化，打造国家级旅游廊带，形成主体功能清晰、区域特色鲜明、城乡联动发展的旅游空间格局。这是旅游强国建设的空间载体，也是资源要素投放的核心依据。

2. 培育旅游发展新动能

以新质生产力引领旅游业转型升级，推进智慧旅游提升专项行动，发展绿色低碳旅游，深化体制机制创新，推动旅游业向智能化、绿色化、融合化方向转型。这是旅游强国建设的动力支撑。

3. 丰富高品质旅游产品供给

构建大众旅游与品质旅游协同发展的产品体系，推动文化和旅游深度融合，重点发展工业旅游、研学旅游、红色旅游、乡村旅游、康养旅游等融合业态，培育沉浸式体验、夜间消费等新场景。这是旅游强国建设的产品核心。

4. 激发旅游消费市场潜力

立足扩大内需战略基点，优化消费环境、丰富消费场景、拓展消费时长，落实带薪休假制度，促进大众旅游消费升级；同时实施入境旅游促进计划，提升入境旅游便利化水平，培育国际消费增长点。这是旅游强国建设的市场基础。

5. 提升旅游公共服务效能

完善旅游交通网络，优化旅游集散服务体系，推进旅游厕所、标识标牌等公共服务标准化建设，健全旅游应急救援体系，提升旅游公共服务的普惠性与便捷度。这是旅游强国建设的基础保障。

6. 深化旅游国际交流合作

服务高水平对外开放，搭建国际旅游合作平台，培育世界级旅游品牌，推动中国旅游文化走出去，提升中国旅游的国际影响力与话语权。这是旅游强国建设的对外窗口。

7. 完善现代旅游治理体系

健全旅游法律法规与标准体系，加强市场综合监管，推进旅游信用体系建设，规范旅游市场秩序，统筹发展与安全，守住生态、文物、安全生产底线。这是旅游强国建设的制度支撑。

8. 强化规划实施保障

从组织领导、政策支持、要素保障、人才队伍、监督评估等方面，建立健全规划落地的保障机制，确保各项任务落到实处。这是旅游强国建设的执行支撑。

整体来看，前四项任务聚焦发展与增量，是从业者关注的机遇核心；后四项任务聚焦基础与治理，划定了行业发展的规则与边界。

三、空间格局重构：三级体系、城市群与廊带背后的资源流向

在八大任务中，旅游空间布局被放在首要位置，其本质是通过顶层设计，明确未来五年全国旅游资源、客流、资金的集聚方向。对于地方与从业者而言，找准自身在国家空间格局中的位置，是借势发展的前提。

1. 三级城市承载体系：层级分明，功能各有侧重

规划明确构建 “旅游枢纽城市 — 重点旅游城市 — 特色旅游地” 三级城市旅游发展体系，不同层级对应不同的资源倾斜与功能定位：

旅游枢纽城市：共 32 座，承担全国游客集散、国际门户、产业辐射功能，是重大文旅项目、交通枢纽、公共服务配套的核心落点。贵阳位列其中，意味着贵州全省的旅游集散、入境服务、产业资源将进一步向省会集聚；

重点旅游城市：发挥区域综合带动作用，打造区域级旅游目的地。遵义入选其中，本质是国家层面对红色旅游、酱酒工业旅游价值的认可与赋能；

特色旅游地：以差异化特色 IP 立足，走小众化、精品化路线。凯里入选，对应黔东南民族文化旅游的特色发展定位。

需要明确的是，未来旅游资源投放将告别 “撒胡椒面” 模式，核心城市做强枢纽、重点城市做优产品、特色地做精 IP 是总体方向。不在三级体系内的县域与乡镇，最优路径是融入旅游廊带与产业集群，承接核心城市的客流溢出。

2. 五大城市群一体化：抱团发展成为主流趋势

规划明确推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游五大城市群旅游一体化发展，打造世界级旅游目的地集群。

城市群一体化的核心，是打破行政壁垒，实现客源互送、线路串联、服务通兑、政策协同。对于贵州而言，主动对接成渝城市群、粤港澳大湾区两大核心客源地，打造跨区域精品旅游线路，融入国家级目的地集群，比独立打造单点项目更能承接政策红利。

3. 国家级旅游廊带：线性发展释放串联红利

规划提出高质量推进长江国际黄金旅游带、黄河文化旅游带、京张体育文化旅游带、巴蜀文化旅游走廊等重点廊带建设，同时培育一批区域性文化旅游廊道。

廊带经济的核心价值在于 “串联赋能”：沿着交通线、文化线、生态线，将散落的景区、乡村、小镇串联成线，实现品牌共建、客源共享。对于非核心城市的区县、乡镇而言，融入一条国家级或省级旅游廊带，是获取政策支持、接入全国客流网络的高效路径。

4. 区域差异化发展：立足禀赋才能避免同质化

规划对四大区域提出了差异化发展导向，从根源上避免全国文旅项目同质化：

东部地区：聚焦高端度假、入境旅游、国际消费，引领行业升级；

中部地区：推进多业态融合，打造规模化产业集群；

西部地区：依托生态与文化资源，走特色化、差异化发展路线；

东北地区：重点发展冰雪旅游全产业链。

贵州属于西部区域，山地生态、民族文化、红色资源、酱酒工业文化是核心禀赋。沿着自身资源优势做产品深度，才是顺政策而为；盲目照搬东部大型主题乐园、滨海度假等模式，极易沦为低效闲置项目。

四、业态升级方向：六大核心赛道的发展机遇与落地路径

在 “丰富高品质旅游产品供给” 任务中，规划明确了一批重点发展的融合业态。不同业态的政策表述不同，对应的行业阶段、准入门槛、发展机遇也截然不同。我们逐一拆解，对应不同从业者的落地抓手。

1. 工业旅游：从小众探索进入系统推进的黄金期

规划表述：挖掘工业历史、工艺技艺与知名品牌文化，弘扬工匠精神，推动老厂区、老厂房功能转换与业态升级；鼓励制造业企业开发工业旅游产品，支持老工业城市、资源型城市活化利用工业遗产。

深层逻辑：工业旅游写入旅游强国专项规划，与此前多部门联合印发的工业旅游专项政策形成呼应，标志着工业旅游已从小众业态升级为国家重点推进的融合赛道。它不仅是旅游产品，更是工业文化传播、产业转型的重要载体。

落地机遇：

品牌生产企业：以酒厂、特色食品、装备制造为代表的企业，可打造工厂观光、工艺体验、品牌文化馆、工业研学基地，同步申报工业旅游示范点、研学实践基地，获取政策支持；

存量资产运营方：老旧厂房、工业遗址可通过改造打造文创园区、沉浸式体验空间、工业主题民宿，盘活闲置资产；

规划服务机构：“工业旅游 + 研学 + 文创” 的复合产品方案，将成为地方政府与企业的核心需求。

2. 研学旅游：规范发展导向下，行业迎来洗牌升级

规划表述：推动研学旅游品质提升，丰富研学场景，加强从业人员队伍建设，培育优质课程、线路与产品；健全标准体系，加强规范管理。

深层逻辑：规划用 “规范发展” 定调研学旅游，而非 “大力发展”，直接释放了行业洗牌的信号。过去观光式、打卡式的伪研学模式，已经不符合国家导向。未来的研学旅游，必须以课程为核心、以实践为载体、以安全为底线。

落地机遇：

课程研发机构：具备标准化课程体系、专业师资团队的机构，将成为市场核心竞争力主体，也是官方研学基地认证的核心门槛；

基地运营方：景区、工厂、乡村、博物馆等载体，只要落地体系化研学课程，均可申报各级研学实践教育基地，承接稳定的学校客群；

县域文旅主体：整合本地资源打造县域研学目的地，推出主题化研学线路，是拉动淡季消费、激活存量资源的重要抓手。

3. 红色旅游：从规模扩张转向内容活化提质

规划表述：提质升级红色旅游，创新展陈方式与体验形式，打造红色旅游精品线路，提升讲解员队伍专业素养，推动红色旅游与乡村旅游、研学旅游融合发展。

深层逻辑：红色旅游的发展重心，已经从 “场馆建设、规模扩张” 转向 “内容提质、体验升级”。传统展板式、讲解式的红色旅游产品，已无法满足市场需求，内容活化、业态融合是核心升级方向。

落地机遇：

红色景区：可植入沉浸式演艺、情景党课、红色研学课程、互动体验项目，提升二次消费占比与复访率；

线路运营商：串联红色点位、乡村点位、工业点位，打造复合型主题线路，更易纳入官方推荐名录；

服务机构：红色讲解员培训、课程研发、智慧展陈升级，将迎来稳定的市场需求。

4. 乡村旅游：从零散农家乐转向集群化品质发展

规划表述：推进乡村旅游提质升级，推动农文旅深度融合，培育特色民宿、农事体验、休闲露营等业态；避免同质化、低水平重复建设，防止大拆大建；培育旅游名镇名村，打造乡村旅游集群片区。

深层逻辑：国家不再鼓励零散、同质化的农家乐发展，而是引导连片打造、集群发展、三产融合。乡村旅游的竞争核心，已经从 “有没有” 转向 “好不好、特不特”。

落地机遇：

县域与乡镇主体：打造乡村旅游集群片区，统一品牌、统一配套、统一营销，是申报政策资金的主流方向；

民宿与营地经营者：走小而精的特色化路线，结合在地农事、非遗、民俗打造深度体验，避免千篇一律；

村集体经济组织：以集体经济模式运营文旅项目，带动村民增收，是政策重点扶持的发展模式。

5. 康养旅游：生态资源与健康服务的复合赛道

规划表述：发展康养旅游，推动旅游与医药健康产业融合，培育中医药健康旅游、森林康养、气候康养、旅居康养等业态，打造高品质疗休养基地。

深层逻辑：康养旅游的核心是 “健康服务 + 旅游场景”，而非简单的 “换个地方居住”。必须有专业的健康服务、医药资源、康养配套作为支撑，才能形成产品壁垒。贵州的山地生态、中医药资源、气候优势，在这条赛道具备天然禀赋。

落地机遇：

景区与度假区：植入中医药体验、森林康养、疗休养项目，对接工会疗休养、中老年旅居客群；

县域主体：依托气候、温泉、生态资源打造康养目的地，承接长周期旅居消费；

专业运营机构：提供健康管理、康养课程、专业护理等服务，是产品的核心竞争力。

6. 智慧文旅：从加分项转向高质量发展标配

规划表述：实施智慧旅游提升专项行动，推进景区、度假区数字化改造，发展沉浸式旅游体验，推动旅游大数据应用，以智能化赋能旅游业转型升级。

深层逻辑：在新质生产力的总体要求下，智慧文旅不再是景区的形象工程，而是高质量发展的硬性要求。未来景区评级、度假区创建、项目申报，数字化、智慧化都将成为核心考核指标。

落地机遇：

技术服务商：智慧票务、客流监测、AI 导览、数字展陈、沉浸式体验等产品，市场需求将持续增长；

景区运营方：分步推进数字化改造，通过大数据实现精准营销、运营优化，是提升经营效率的必经之路；

内容创作者：数字文创、虚拟 IP、元宇宙文旅场景，将成为文旅内容的新增长极。

五、需要着重把握的发展约束与行业规范

解读政策不能只看机遇，更要读懂规则与边界。规划用大量篇幅部署治理与规范相关内容，这些要求划定了行业发展的底线，是所有从业者都需要着重认知的核心内容。

1. 项目建设约束：严控低效闲置与低水平重复建设

规划明确提出，加强文旅项目建设规范管理，严控低水平重复建设，防止新增闲置浪费资产。

这意味着，过去 “重建设轻运营、靠补贴续命、拍脑袋上项目” 的模式将难以为继。未来项目立项、资金审批，将强化运营方案、市场测算、效益评估的审查，纯政绩导向、缺乏市场逻辑的项目，落地难度将大幅提升。

2. 资源保护约束：坚持保护优先，杜绝过度商业化

规划强调统筹资源保护与旅游开发，坚持保护优先、合理利用，严守生态保护红线、文物保护规定，杜绝拆真建假、过度商业化、重用轻保等问题。

对于历史文化街区、文物古迹、自然保护地等载体，过度商业化、房地产化、拆旧建新的操作将被严格管控。涉及生态、文物的文旅项目，保护方案将成为立项的前置条件，触碰红线将直接一票否决。

3. 市场监管约束：信用体系升级，行业规范化加速

规划提出健全旅游市场综合监管机制，整治无证经营、虚假宣传、不合理低价游、强制购物等乱象；全面推进旅游信用体系建设，实施 “信用 +” 监管模式，对严重失信主体实施联合惩戒。

对于旅行社、景区、酒店、民宿等市场主体而言，合规经营、服务质量将成为生存底线。依靠信息差、低价套路收割游客的经营模式，生存空间将持续压缩。

4. 发展底线约束：绿色低碳与安全生产双底线

绿色低碳方面：推进旅游碳中和，实施景区能耗改造，推广绿色低碳用品，开展旅游目的地生态承载力评估。高耗能、高污染的文旅项目将受到限制，绿色低碳将成为项目评审的重要指标。
安全生产方面：落实安全生产责任制，建立常态化隐患排查机制，完善高风险旅游项目应急预案。安全生产是不可逾越的硬底线，出现重大安全事故不仅会关停项目，还将严肃追责问责。

结语

《旅游强国建设 “十五五” 规划》是一份总纲领，它既给行业划定了清晰的发展目标与机遇赛道，也设定了明确的规则与底线。对于文旅从业者而言，学习这份文件，不是为了背诵条文，而是为了找准方向、顺势而为，在国家战略的框架下找到自身的发展路径。

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