国空促旅新政学习与思考

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国空促旅新政学习与思考

2026-09-21 77 返回列表

一边是大众旅游需求持续迭代。游客早已不满足传统观光打卡，徒步、露营、森林康养、自然研学、自驾旅居、城市微度假等新业态快速崛起。这类业态大多依托山林、河湖、草原等原生自然资源，并不需要大规模硬化建设，核心价值是景观、生态与文化体验。但原有土地管理制度是按照农业、城镇、生态三大空间，以及对应的用地类型建立起来的，很难适配这种 “轻建设、重体验、低扰动” 的新型旅游模式。用地性质转换流程繁琐，审批周期漫长，大量优质生态资源想做旅游，却受限于用地规则无法释放价值。

另一边是资源保护压力持续加大。在文旅热潮中，曾经出现过不少打着旅游开发幌子，突破生态底线、变相进行房地产开发的乱象。私家庄园、别墅、高尔夫球场、大型仿古城建在山水之间，破坏原生生态。保护与开发之间，长期处于拉扯状态：管控太严，新业态没有落地通道；放开尺度，又容易诱发违规开发，损害生态本底。

保护和利用，增量与存量，需求与供给，发展与监管，这四组矛盾，就是本次政策出台的核心背景。

旅游产业想要高质量发展，前提是自然资源高水平保护。美丽中国的山水、文化遗产，既是生态屏障，也是旅游产业最核心的资产。想要持续把绿水青山转化为金山银山，就不能停留在一事一议、个案协调的老办法，需要一套贯通规划、用地、资源供给、项目实施、全过程监管的系统性制度。这份三部委联合印发的指导意见，本质就是给旅游资源利用建立一套新的底层框架：在守住国土空间底线的前提下，给合法合规的旅游新业态开辟通道，同时用制度堵住借文旅之名违规建设的漏洞，推动旅游业从粗放扩张，转向空间集约、生态友好、价值多元的高质量发展阶段。

很多行业朋友读政策，习惯直奔补贴、优惠这类利好。但这份文件的核心，不是给钱，而是给空间规则。它重新定义旅游在国土空间体系中的位置，理顺旅游规划和国土空间规划的关系，调整用地供给方式，创新自然资源资产配置模式，重构多部门协同审批监管流程。对于文旅从业者、地方规划管理者、项目投资方来说，读懂这套规则，就是看懂未来十年国内旅游项目开发的底层逻辑。

规划体系大变局：旅游规划不再是 “纸上蓝图”，正式接入国土空间一张图

做文旅规划的同行都深有体会，过去旅游专项规划常常处于尴尬位置。旅游规划描绘产业布局、游线组织、公共服务配套、资源保护方案，但是国土空间管控、用地指标、三区三线由自然资源体系管理。两份规划各成体系，经常出现旅游规划画出来的项目点位，落在生态红线或者永久基本农田之内。规划文本做得再漂亮，也难以指导项目落地，最终变成一份 “抽屉规划”。

本次政策最核心的制度突破之一，就是从顶层理顺旅游专项规划和国土空间规划的传导逻辑，把旅游发展需求嵌入国土空间治理体系。简单来说，旅游规划负责提出产业发展需求，国土空间总体规划统筹全域空间布局，详细规划明确每个地块建设管控条件，全部纳入国土空间一张图平台接受监督。

这套机制落地之后，旅游产业布局不再是旅游部门单方面的构想。在编制国土空间规划，以及开展规划年度体检、动态维护的时候，各地可以把 “十五五” 期间旅游发展的空间诉求统筹纳入规划体系。但这个纳入不是无条件放开，刚性底线不能突破：永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，是不可逾越的天花板。所有旅游空间布局，必须在农业、生态、城镇三大空间框架内寻找机会。

其中有一条非常值得关注的变化：风景名胜区详细规划，可以直接纳入国土空间规划体系，支持和所在区域的国土空间详细规划合并编制。风景名胜区本身资源特殊，既要保护珍贵的自然景观，又要承载旅游接待，还要兼顾周边村镇居民生产生活。过去两套详细规划分开编制，管控要求容易冲突，项目审批需要反复协调。合并编制之后，可以一次性统筹资源保护边界、旅游设施建设规模、周边城乡发展诉求，减少规划之间的矛盾，大幅降低后续项目落地的沟通成本。

这套规划传导链条理顺之后，带来最直观的改变，是旅游项目选址阶段的科学性显著提升。项目不再是策划完成之后，再去被动适配国土空间管控要求。在规划编制阶段，旅游产业空间需求就前置纳入一张图。后续项目选址、规划许可、施工建设，都有清晰的制度依据。这从根源减少了项目落地之后，才发现空间冲突、被迫调整甚至终止的风险。

但我们也要客观看到，这并不代表旅游项目可以随意选址。将旅游需求纳入一张图，本质是需求前置、底线前置，而不是底线放松。“三区三线” 刚性约束没有松动，所有旅游空间布局，都必须在保护优先的原则下谋划。

用地供给双轮驱动：增量开辟新通道，存量盘活成为文旅开发主战场

旅游业态千差万别，大型旅游度假区、综合性景区，和路边驿站、观景平台、游步道、旅游厕所、露营地这类小微配套设施，空间需求完全不一样。过去统一的用地供给模式，很难适配多样化业态。本次政策搭建起 “增量保障 + 存量盘活” 并行的供给体系，为不同类型旅游项目寻找空间来源。

增量空间：城镇开发边界外，为自驾旅游配套设施打开独立建设用地通道

大众自驾、户外徒步、跨区域长线旅游持续火热，但很多旅游线路穿行在城镇之外的山野之间，沿途缺少加油站、服务区、驿站等基础配套。这些配套点位零散分布，单个体积不大，又远离城镇建成区，按照原有用地规则，很难落地城镇建设用地。

新政策明确：旅游发展必需、布局零散、在城镇开发边界以外的驿站、服务区、加油站这类公用营业网点，可以布局独立城镇建设用地。这条政策精准补齐长线自驾、户外运动线路配套短板。未来跨省、跨市域的风景道、自驾游廊道，沿途服务站点的落地，将拥有明确用地政策支撑。

同时文件明确了多种可以按照原地类管理的场景。很多轻体验型旅游活动，只是利用土地的景观价值，不大规模开挖、不硬化地面、不改变土地原有用途。对于这类项目，不再强制要求开展地类转换，省去土地征收、性质变更的复杂流程，大幅压缩时间与资金成本。这也是专门针对露营、徒步、自然研学这类低扰动新业态设计的制度安排。

存量空间：低效用地唤醒，城市更新和文旅消费场景深度融合

如果说增量是锦上添花，存量盘活，将是未来几年文旅项目最主要的空间来源。政策鼓励各地结合本地实际，出台低效旅游用地认定标准，全面摸排辖区内低效旅游用地现状，诊断空间治理存在的短板。在摸清家底基础上，结合区域资源禀赋、资产条件，重新规划空间功能，支持文化、旅游、体育、商业复合业态落地。

国内不少地区早年上马旅游项目，部分景区、主题乐园、文旅小镇项目经营不善，土地长期低效闲置；城市内部老旧厂房、废弃场馆、闲置楼宇，乡村闲置宅基地、废弃公共建筑，都属于存量空间范畴。通过功能改造，植入文旅、休闲、体育、消费场景，不需要新增建设用地指标，就能打造出新的度假空间。

存量盘活的价值，不止是节约土地指标。它把旅游开发和城市更新、乡村振兴、产业转型紧密绑定。在城市，老旧空间改造成为城市微度假、文博体验、夜间消费场景；在乡村，闲置农房、废弃公共空间改造为民宿、研学基地、乡村营地。用存量空间培育文旅消费场景，既能唤醒沉睡资产，又规避新增用地带来的生态压力，是兼顾经济、社会、生态效益的开发路径。

当然存量盘活不是简单的改建筑外观。认定低效用地、重新调整功能，有着一套完整评估流程，需要充分论证资源条件、市场需求，杜绝简单的换包装，避免再次出现低效项目。

差异化用途管制：告别一刀切，轻量生态旅游迎来精细化管理时代

旅游活动最大特点，就是空间复合利用。一片林地，首要功能是生态涵养、林木保护；一片河湖，承担防洪、水资源保护职能。但在不破坏核心功能前提下，这片山水同样可以承载观光、徒步、自然教育、森林康养、露营等旅游活动。这类活动，大多不需要大规模土建，只是借用自然空间的景观价值。过去一刀切的用地管控方式，常常把这类低扰动的游憩活动，和大规模开发项目同等约束，限制生态旅游发展。

本次政策的一大亮点，就是推行差异化用途管制，按照项目的活动类型、设施规模、地表扰动强度、生态影响大小，分类设定管控标准，不再一套规则管所有旅游空间。

文件清晰界定了原地类管理适用场景：郊野公园、自然景观类景区，以游憩休闲、科普教育为主，不改变原有土地属性的，可以维持原地类管理。很多人关心的房车营地，政策也做出区分：简易房车营地，不硬化地面，不影响植被生长，仅仅配套泊位、水电、排污基础服务，可以根据实际利用方式灵活管理。这对于露营、房车旅居这类当下火爆的户外业态，是至关重要的制度支撑。

大家关注度最高的一条：生态保护红线内，自然保护地核心保护区之外的区域，可以依法开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游。很多从业者之前存在误区，认为生态保护红线之内完全不能开展任何旅游活动。新政策厘清边界：核心保护区严格保护，禁止人为活动；核心保护区之外的区域，在严守保护底线、控制开发强度、减少生态扰动前提下，合规开展低影响生态旅游。但必须反复强调，这绝不等于放开大规模建设，不能在红线内修建酒店、大型游乐设施，只能开展低扰动的游憩活动。

政策同时提出，要研究增设适配旅游业发展的新型地类。现行国土用地分类体系诞生之初，并没有专门针对旅游体验、自然游憩的地类，很多旅游空间只能挂靠在绿地、林地、商服用地等类别之下，管控要求和产业需求不匹配。新增旅游相关地类，配套差异化管控，将从技术层面补齐短板。还有一条实操利好，位于城市中心城区内的公园、景区，整体纳入城市公园绿地指标统计，解决长期以来中心城区文旅绿地指标认定难题。

这套精细化管控体系落地之后，旅游用地管理，从过去笼统定性，走向分类、精准管理。不管是规划编制、项目报批，还是后续监测监管，都有清晰技术标尺，为生态旅游、户外休闲新业态打开稳定的政策预期。

突破性资源配置模式：打破分块审批，按完整景观单元整体开发运营

熟悉文旅项目的人都清楚，一个旅游度假区，往往跨多个地块，涉及林地、草地、水域、建设用地，甚至包含矿山遗迹等多类自然资源。景观资源、游线、配套设施、公共空间互相交织，是一个不可分割的整体。

但传统审批模式，是按照单宗地块、单一资源门类分开办理手续。一块地走土地审批，一片林地走林审，河湖水域另外走涉水手续。同一个旅游项目，拆成十几个独立审批事项，多线分头推进。带来一系列痛点：审批链条漫长，各块空间管控标准不统一，人为割裂景观单元；经营主体拿到各个地块使用权，但整体游线、生态单元被分割，运营边界破碎，很难实现一体化运营。旅游产业本身需要依托完整生态、完整景观单元统筹规划，分块审批模式和产业天然规律存在冲突。

针对这一痛点，政策创新性推出两种自然资源整体配置模式，是本次文件最有想象力的制度探索方向。

第一种，同一个旅游项目横跨多个不同用途地块，可探索多地块打包作为一宗地统一管理。主管部门整体核定这一宗项目的规划条件，同时对内部各个子地块单独明确管控要求，统一核发规划许可。不用一宗一宗分开报批，实现一个项目，一次规划许可。经营主体拥有完整项目空间边界，统筹整体保护、建设、运营。

第二种，项目范围之内同时包含两种及以上自然资源资产，土地、森林、矿产、海洋等资源组合在一起开发旅游。可以把多门类自然资源打包，形成组合资源标的，达到供应条件之后一次性整体出让，整体运营。不再把土地、林木、矿产遗迹拆分交易。

这两种新模式，核心逻辑是尊重旅游项目的整体性。经营主体拿到的不再是碎片化地块，而是一套完整的景观资源资产，同步承担对应的生态保护义务、公共服务配套建设责任。政府不再单独监管每一小块用地，而是对整个资源单元的开发强度、生态保护、公共服务供给做整体监管。

长远来看，这套模式有望构建良性循环：依托完整资源单元开展旅游、研学、康养经营，产生经营收益；经营收益反哺资源保护；资源保护到位，持续维持景观价值，支撑产业长期运营。实现保护、开发、收益三者互相促进，打通绿水青山向金山银山转化的通道。

当然也要理性看待，这属于政策鼓励探索的新模式，并非全国立刻全面铺开。各地需要结合本地资源禀赋、管理基础，逐步试点推进，配套产权、登记、监管的配套机制。

审批关口前移，全链条监管：既简化流程，又筑牢违规开发防火墙

旅游项目跨文旅、自然资源、林草多个主管部门，过去很多项目，策划立项之后，才启动用地、林地、生态相关审查。等到立项完成，投入大量前期资金，才发现选址触碰生态红线、权属存在纠纷，项目被迫调整，投资方承受巨大损失。

新政策的重大机制调整，就是多部门审查关口前移，把协同论证放在项目立项决策之前。在项目策划阶段，文旅主管部门牵头开展项目论证；自然资源、林草部门主动提前介入，在立项之前，对项目选址、建设规模、用地可行性、资源约束条件开展联合审查，出具意见。

相当于项目还没有正式立项，就一次性核验国土空间规划、三区三线、自然保护地范围、资源权属、要素保障全部条件。提前识别风险，优化项目选址、边界、建设规模、建设内容，从源头规避立项之后才发现硬约束，造成资金浪费、项目搁置。这对于投资方来说，是极大降低前期投资风险的制度设计。

简化流程不等于放松监管。政策文件划出清晰红线，对项目论证提出硬性要求：项目前期，必须充分研判市场前景、经营风险、资金保障、投入回报，坚决防止低水平重复建设，杜绝劳民伤财的形象工程。

同时，政策再次重申刚性禁令：所有旅游项目，必须严格按照国土空间规划确定土地用途。严禁打着旅游开发的旗号，擅自改变土地现状和规划用途，变相建设别墅、私家庄园、房地产项目、高尔夫球场、大型主题公园、仿古城镇、仿古景观建筑。这条红线，是对过去文旅乱象的持续纠偏。很多项目包装成文旅项目，本质是拿地进行地产开发，这一类模式，在新的监管体系之下，会被严格遏制。

由此一套闭环管理机制成型：前期多部门联合可行性论证、前置条件审查、要素配套保障、项目规范实施、全过程动态监管。多部门协同，从项目策划一直延续到项目运营全周期。

政策落地三大基础性工程：上图入库、划定边界、完善用地分类标准

顶层政策框架已经出台，想要落地见效，还需要地方推进三项基础技术工作，这也是接下来各地文旅、自然资源部门的重点任务。

第一项，推进全部旅游资源上图入库。各地在已完成的旅游资源普查成果基础上，完善资源档案，摸清自然、人文旅游资源的权属、面积、空间坐标、利用现状。统一资源分类标准、调查精度、数据格式，把全部旅游资源空间数据纳入国土空间一张图，接入国土空间基础信息平台。

旅游资源上图，不只是一次数据录入。建成这套数据库之后，规划编制、旅游产业布局、项目选址、资源保护、动态监管，都可以依托空间数据开展。哪片资源适合开发，哪些区域需要严格保护，资源权属是否清晰，在一张图上直观呈现，为两山转化提供数据底座。

第二项，科学划定旅游项目空间范围和内部用地边界。坚持保护优先，针对景区、旅游度假区等项目，区分项目整体空间范围，甄别内部不同用地类型。建立两套清单：矢量坐标化的空间用地清单，以及资源资产清单。明确项目的资源边界、产权边界。产权清晰，资产边界明确，文旅资源资产才能够进入市场流转、投融资，推动旅游要素市场化配置。

第三项，加快旅游用地分类体系研究。当前业态越来越丰富，景区、乡村旅游、生态旅游、户外运动、城市休闲、文化体验，不同业态对应的空间功能差异巨大。需要系统梳理景观空间、公共游览空间、商业配套、科普教育、交通游线、安全保障设施等各类空间功能，建立旅游空间和现行国土用地分类的对应关系，出台配套技术指引。

明确原地类管理、用途兼容、地类转换、新增旅游地类各自适用场景，配套规划准入、资产供应、产权登记、用途管制、监督检查的操作细则。只有技术标准完善，顶层政策才能够落地到每一个项目审批，夯实现代旅游产业体系建设的技术根基。

行业思考：新规则之下，文旅从业者该如何把握机遇、守住底线

整套政策体系，给旅游行业释放巨大发展空间，但机遇永远伴随着约束。我们结合行业实操，谈几点务实思考。

第一，开发思维必须转型，从 “拿地开发” 转向 “资源价值运营”。过去很多文旅项目逻辑，是争取建设用地指标，大规模土建，靠物业销售回笼资金。在新的国土空间治理框架下，轻资产、低扰动、依托原生资源做体验运营，是政策鼓励的方向。生态旅游、自然研学、风景道、露营、森林康养这类低建设项目，拥有更友好的制度通道。而大规模土建、依托文旅拿地变相地产开发的模式，空间持续收窄。

第二，项目策划前置对接国土空间管控，把规划思维放在最前面。以后做项目，不能先做商业策划，再去碰用地。策划之初，就要对接国土空间一张图，核查三区三线、保护地边界、资源权属。优先选择存量空间、原地类可管理的空间谋划项目，避开刚性管控区域。在方案设计阶段，就同步邀请自然资源、林草部门参与论证，降低后期落地风险。

第三，区分 “允许开展旅游活动” 和 “允许大规模建设”。很多人会误读政策，认为生态保护红线外围可以做生态旅游，就可以建设酒店、大型配套。这里一定要分清：政策放开的是徒步、观光、露营这类低扰动游憩活动，不是放开大规模永久性建设。任何建设项目，依然要履行规划、用地、环评、林评等法定手续，严格控制地表扰动。

第四，存量盘活将成为未来主战场，但要警惕存量项目的历史遗留问题。低效用地再开发，机遇很多，同时要核查原有土地合同、用地性质、历史处罚记录。很多闲置文旅用地，本身带有历史遗留违规问题，盲目接手会带来巨大风险。评估存量项目，要把合规性放在第一位。

第五，地方政府、规划设计机构，需要加快能力建设。新政策引入整体宗地管理、自然资源资产组合出让、旅游资源上图等创新机制，对规划编制、资源调查、资产核算、监管技术提出更高要求。规划团队不能只懂文旅策划，必须深度理解国土空间用途管制、林地、自然资源资产相关规则。

结语

旅游业高质量发展，本质上是资源价值的平衡艺术。一边守护山水、文化资源的本底，守住生态安全底线；一边合理释放资源景观与文化价值，转化为大众可体验、可持续经营的旅游产品。这份三部委联合出台的指导意见，就是搭建这套平衡艺术的制度框架。

它打通旅游规划与国土空间规划的壁垒，开辟增量配套用地通道，激活沉睡存量空间，推行差异化精细化用地管制，创新自然资源资产整体运营模式，前移多部门协同审查，划定清晰监管红线，再配套资源上图、边界划定、用地分类三大基础工程。整套制度，不是短期刺激行业的政策，而是面向旅游强国建设，重构旅游空间配置、完善现代旅游产业体系的长期顶层设计。

对于行业从业者而言，读懂政策，不是为了寻找政策漏洞，而是看懂未来旅游开发的合规路径。在保护优先的前提下，用好山水资源，打造低扰动、高价值、可持续的旅游产品，让绿水青山持续稳定转化为惠及地方、惠及游客的金山银山，这正是这份政策想要引导的行业方向。

未来几年，国内旅游项目开发逻辑将迎来系统性重塑。国土空间规则，会成为所有文旅策划、项目投资、规划设计必须放在首位考虑的底层变量。谁能够提前理解这套新规则，适应保护优先、集约利用、整体运营的开发逻辑，谁就能抓住旅游业高质量转型的时代机遇。

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