一文读懂十五五文旅规划：从做大产业到做强文化

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2026-09-21 115 返回列表

一、什么是 “十五五” 文化和旅游发展规划？

很多朋友会疑惑，为什么 “十四五” 有专门的旅游业规划，到了 “十五五”，旅游被放进文化和旅游整体规划当中？

先简单理清背景：“十四五” 时期，国家单独编制《“十四五” 旅游业发展规划》，聚焦旅游业本身，重点解决旅游产业规模扩张、供给侧改革、大众旅游普及、疫情常态化下行业复苏，核心落脚点是把旅游产业做大做强，筑牢国民经济战略性支柱产业地位。

而 “十五五” 时期，是文化强国、旅游强国建设的关键五年。国家不再单独编制旅游业专项规划，出台《文化和旅游发展 “十五五” 规划》，这份规划把文化事业、文化产业、旅游业三大板块放在同一个顶层设计里面统筹部署，不再把旅游当作一个孤立的产业看待，旅游成为实现文化传承、文化传播的重要载体，文化成为旅游发展的内核根基。

简单说，十四五，重点是发展旅游产业；

十五五，重点是以文化统领文旅全局，文旅深度融合发展。

这份规划锚定的总体目标：到 2030 年，文化强国、旅游强国建设纵深推进。文化事业、文化产业、旅游业齐头并进，文旅深度交融；国内出游达到 83 亿人次，入境旅游达到 1.9 亿人次；文化和旅游对国民经济贡献持续提升，人民精神文化生活更加富足，中华文化国际影响力显著增强。

规划一共十大板块，核心 8 项重点任务：繁荣艺术创作生产、加强文化遗产保护传承、完善文旅公共服务、发展文旅产业、市场培育与监管、科技赋能、对外交流合作、区域城乡协调发展，配套 54 个重点工程项目，从文艺创作、文物保护、博物馆建设，到景区度假区、乡村旅游、入境旅游、智慧旅游全覆盖，不再只盯着 “旅游消费” 这一件事。

它既管博物馆、非遗、剧场这些公共文化事业，也管景区、民宿、旅行社、文旅消费市场；既管城市更新下的文旅活化，也管乡村振兴背景下乡村旅游；既管国内文旅市场升级，也管中华文化出海、入境旅游复苏。

通俗来讲：以后做旅游，不能只看山水资源，必须读懂文化；做文化传承，也不能只守在展馆库房，要学会借助旅游场景走进大众生活。

二、从十四五到十五五，到底发生了哪些关键性变化？

对比两份规划，不是简单的合并文档，而是发展逻辑的迭代。十四五的关键词是 “大众旅游时代、供给侧改革、智慧旅游、现代旅游业体系”；十五五关键词变成了文旅深度融合、新质生产力、数智化、文化遗产活态利用、文旅 + 百业、旅游强国、入境旅游国际化。我把核心变化分成七个维度，方便大家看懂。

变化一：顶层逻辑变了 —— 从 “旅游产业优先” 升级为 “文化统领全局”

十四五《旅游业发展规划》，立足点是旅游产业本身。开篇首先总结十三五旅游业取得的成就：旅游业成为国民经济战略性支柱产业，旅游是美好生活刚需、是经济结构优化的推动力。所有任务围绕 “如何把旅游产业发展好” 展开，文旅融合是其中一个重要章节、一项重点任务。

十五五规划，文旅深度融合直接上升到主线地位，整份规划的主线就是 “推进文旅深度融合”，习近平文化思想贯穿全文。旅游不再是独立的产业板块，旅游的价值，一部分是拉动经济，更重要的一部分，是成为传承中华文脉、增强文化自信、传播中华文化的载体。

十四五表述：坚持以文塑旅、以旅彰文，推动旅游业实现社会效益和经济效益有机统一。十五五表述：植根博大精深的中华文明，深化以文塑旅、以旅彰文，推动更多优质文化内容融入旅游发展，增强深度体验和情感共鸣。

这就意味着，未来的项目评判标准发生改变：一个文旅项目好不好，不只看游客数量、营收多少，还要看是否真正挖掘、阐释、活化本地文化。单纯搞人造景观、重商业轻文化、过度商业化的旅游项目，会越来越不受鼓励。十四五还在重点讲 “壮大市场主体，纾困旅游企业”；十五五更强调文化内容的内核，反对拆真建假、重用轻保、过度商业化的开发模式。

变化二：发展主线升级 —— 从 “互联网 + 旅游” 到 “科技赋能，发展文旅领域新质生产力”

十四五规划，提出推进智慧旅游，核心概念是“互联网 + 旅游”。重点是 5G、大数据、预约游览、流量监控、智慧景区建设，解决的是 “服务和管理数字化”，解决疫情背景下分时段预约、客流管控、线上营销，更多是用数字化工具改造传统旅游运营模式。

十五五，科技的定位从 “工具” 升级为 “培育新质生产力的核心引擎”，提法升级为科技赋能文化和旅游发展，范围也从旅游拓展到整个文旅全链条。

技术边界拓展：不再局限 5G、VR/AR，重点提到扩展现实、数字孪生、人工智能、文旅行业大模型，前瞻布局第六代通信、具身智能、脑机接口和文旅场景结合；
应用场景拓展：科技不只是用来做智慧导览、客流监控，还要服务文物数字化保护、艺术创作、非遗活化、沉浸式新业态、装备国产化；
建设目标升级：十四五建设国家智慧旅游建设工程，重点改造 4A 以上景区；十五五要建设行业高质量数据集、人工智能应用试点，推动文旅装备自主研发，产学研结合建设重点实验室，推动科技成果产业化落地。

简单说：十四五是景区把门票、导览搬到线上；十五五，AI 生成内容、数字孪生复原古迹、沉浸式数字文博体验，会大规模走进我们的旅行当中。

变化三：供给侧改革：从 “打造旅游产品” 到 “盘活全量文化资源，供给形态更加多元”

十四五的产品供给逻辑：以旅游视角出发，打造世界级景区度假区、国家级休闲城市街区，发展红色旅游、乡村旅游、冰雪、研学、自驾旅居车旅游，落脚点是旅游目的地、旅游线路、旅游业态，更多是围绕 “游客怎么玩” 来设计产品体系。

十五五的供给逻辑，先盘点文化资源，再转化为旅游产品。把文物、非遗、古籍、革命文物、工业遗产、城市老旧空间全部纳入供给池。

文化遗产利用升级：十四五讲文物资源纳入旅游线路；十五五提出建设文物主题游径，推动非遗进景区、度假区、街区，培育非遗传承体验新场景，古籍、工业遗产、重大建设工程遗存，全部可以转化为旅游体验；
存量空间盘活成为重点：十四五重点是新建、升级景区度假区；十五五强调城市更新背景下，活化旧厂房、老街区、历史建筑，发展城市文旅消费新场景，不再一味追求大拆大建搞新项目，盘活闲置低效项目；
细分产品更加丰富：除了传统的红色、乡村、冰雪旅游，重点强调国潮场景、城市漫步、票根经济、赛事经济；专门提出做精做优银发旅游、亲子旅游，关注不同人群的差异化需求；
融合逻辑升级：十四五讲 “旅游 +”“+ 旅游”；十五五升级为“文旅 + 百业”“百业 + 文旅”，文旅不再是旅游单方面向外跨界，而是文化、旅游双向输出，联动商业、体育、工业、农业、会展共同发展，“跟着赛事去旅行” 成为品牌方向。

举个通俗例子：十四五，我们会建一个乡村旅游点，给游客提供吃住游玩；十五五，我们先要挖掘本村非遗、农耕文化，活化老房子，发展非遗工坊，既服务本地村民文化生活，又接待外来游客，实现主客共享。

变化四：公共服务：从 “旅游公共服务” 升级为 “文化、旅游公共服务一体化，主客共享”

十四五的公共服务，重点面向游客：完善旅游交通、旅游厕所、游客集散中心、景区停车场、旅游标识，兼顾老年人残疾人的无障碍设施，更多解决外来游客出行的痛点问题。

十五五提出文化和旅游公共服务融合，核心关键词 “主客共享”。图书馆、文化馆、博物馆、城市书房，不只是本地居民使用，也要完善旅游配套功能；游客集散中心，也要引入阅读、非遗体验、小型演出。公共设施兼顾本地老百姓日常休闲，同时服务外来游客，不再把本地人和游客割裂开来。

十四五重点是建设旅游厕所、自驾营地；十五五，继续优化这些硬件，同时强调新型公共文化空间，城市驿站、社区文化空间，文旅公共服务设施双向打通。还提出推动公共文化设施延时、错时开放，探索低收费普惠服务，把公共文化资源变成旅游体验的一部分。

变化五：市场治理：从旅游市场监管，拓展到文化 + 旅游全链条治理，重视信用与新业态包容审慎监管

十四五《旅游业发展规划》的现代旅游治理体系，监管对象主要聚焦旅游行业：旅行社、导游、景区、在线旅游平台，重点整治低价游、强制购物、门票乱象，完善旅游投诉处理、旅游安全、旅游信用体系、文明旅游建设，监管边界围绕旅游经营主体展开。

十五五规划，是文化市场 + 旅游市场统一监管，覆盖演出、娱乐、网络文化、在线旅游、文旅新业态全部领域。

监管对象扩大：除了传统旅游市场，营业性演出、网络表演、艺术品、文旅新业态全部纳入监管；
监管思路变化：对新业态新模式采取包容审慎监管，不是一味禁止，鼓励创新同时守住底线；
强化数智执法，建设统一的监管服务平台，完善信用 + 监管，把信用评价广泛应用在景区、酒店、民宿、项目招投标；
更加重视消费者权益，健全纠纷多元化解，同时深化文化市场综合执法改革，跨区域跨部门协同执法。

简单说，以前监管重点盯旅行社和景区；现在剧本杀、沉浸式演出、线上文旅内容、文旅直播，全部纳入监管范围。

变化六：对外开放：从分步恢复入出境旅游，升级为提升入境旅游国际化、便利化水平，中华文化主动出海

十四五对于出入境旅游的表述，受疫情大环境影响，基调是 “在疫情得到有效控制前提下，分步有序促进入境旅游，稳步发展出境旅游”，更多是政策储备，做好疫情下的预案，重点是保障人员往来安全，做好推广行动方案。

十五五，疫情背景前提被拿掉，目标升级为提升入境旅游便利化国际化水平，实实在在解决入境游客来中国的现实痛点：签证、支付、网络、语言标识、离境退税，建设入境旅游主干网络，打造适配海外游客的精品线路，立体展示中华历史之美、山河之美、文化之美。

对外交流也不再只是旅游往来，升级为全球文明对话。依托欢乐春节、茶和天下、良渚论坛等文化品牌，推动文化产品出海，文旅贸易提质增量。出境旅游部分，不再侧重疫情防控，更强调出境游客作为中华文化传播者的角色，完善领事保护和境外旅游保障。

变化七：发展目标与时间维度调整，从 2025 迈向 2030，旅游强国目标正式落地

十四五规划：阶段性目标到2025 年，远景展望到 2035 年基本建成世界旅游强国；
十五五规划：阶段性目标设定到2030 年，明确提出旅游强国建设纵深推进，把旅游强国建设作为这五年的核心任务，国内出游 83 亿人次，入境旅游 1.9 亿人次，给出了量化指标，任务更加具体明确。

十四五的 2035 远景是 “基本建成世界旅游强国”；十五五把旅游强国建设的大量任务前置到 2030 年要取得实质性进展。

三、对于行业和普通人，这份规划意味着什么？

读完政策条文，很多人会问，这些宏大表述，和我们有什么关系？我从从业者和普通游客两个角度，做通俗解读。

对于文旅从业者：赛道的转向信号

第一，只靠自然资源，简单做观光的项目，红利逐步消退。未来项目的核心竞争力是文化内容的深度挖掘。不管是景区、民宿、度假区，能不能讲清楚本地的文化故事，能不能把非遗、历史转化为可体验的产品，决定项目长期生命力。重硬件、轻内容的投资要谨慎。

第二，存量盘活大于大拆大建。政策鼓励活化老街区、工业遗产、闲置乡村建筑，不鼓励盲目上马大规模人造主题项目。城市更新、老旧空间改造，会成为文旅项目的重要来源。

第三，科技不再是加分项，是必选项。AI、数字体验、沉浸式场景会成为产品标配。但要注意，科技是手段，不是目的。规划明确反对重技术轻内容，单纯堆技术，没有文化内核的沉浸式项目，很难走通。

第四，入境旅游迎来新机遇。未来几年，入境游便利化持续改善，适合打造面向海外游客的文化主题线路，多语种服务、中式生活体验，会成为新的增长点。

第五，细分市场机会凸显：银发旅游、亲子旅游、研学旅游、康养旅游、体育旅游，不再是小众业态，政策明确鼓励，需要更加针对性的产品设计。

对于普通游客：未来我们的旅行会变成什么样？

旅行的文化体验会越来越丰富：逛博物馆不再是单独的室内活动，文物主题游径、非遗体验、工业遗产旅游会越来越多，我们旅游不只是看风景，更多是沉浸式感受历史文化；
城市微旅游持续升级：城市老旧厂房、历史街区持续活化，城市书房、小剧场、文创市集遍布城市，不用跑远，家门口就能获得高质量文旅体验；
公共服务更加友好：更多博物馆、文化馆延时开放；老年人、残障人士的无障碍、适老化旅游设施持续完善；
入境游客变多，反过来倒逼国内旅游服务升级，多语种标识、支付便利、精细化服务水平提升；
旅游消费场景更加多元，跟着赛事旅行、跟着演出旅行、国潮文旅体验，会成为旅行的新选择。

四、写在最后：从旅游大国迈向旅游强国，内核是文化的回归

回头看，“十四五” 时期，我们解决的问题，是让更多人 “愿意出来旅游、能够出来旅游”，做大产业盘子；进入 “十五五” 阶段，我们要解决的，是 “旅游玩什么，旅游能带给我们什么”。

过去几十年，中国旅游业一路高速发展，我们有世界级的山水资源，有庞大的国内旅游市场，但不少目的地陷入同质化困境：千篇一律的商业街，大同小异的网红打卡点，重商业而轻本土文化。

十五五这份规划给出的答案，就是回归文化本身。旅游不只是消费风景，更是感悟文化、传承文明的过程。旅游的价值，一边连接老百姓对美好生活的向往，一边连接文化强国建设宏大目标。

当然政策蓝图落地到现实还需要时间。未来五年，我们会看到一批有文化内核的目的地崛起，也会淘汰一批只靠复制、没有灵魂的项目。对于行业人来说，读懂这份规划，就是读懂未来五年的风口与风险。

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