十五五规划解读3：《国家文物事业发展

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十五五规划解读3：《国家文物事业发展"十五五"规划》学习

2026-08-10 68 返回列表

基于这两个出发点，这篇文章分三部分：第一部分梳理规划的整体框架和核心内容；第二部分重点做"十四五"与"十五五"的对比，把新增、调整和升级的内容拎出来；第三部分谈谈这份规划中对旅游行业有直接影响的交叉内容。

一、规划的整体框架

1. 定位与总目标

规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》编制，是国家级"十五五"规划纲要下的专项规划。

总目标到2030年要实现六点：文物系统性保护和统一监管督察机制建立健全；文物保护状况持续改善；考古实证中国文明历史作用充分彰显；文物保护利用成果更好惠及人民；全社会文物保护意识全面增强；文物工作的价值感召力和国际影响力显著提升。

可以归纳为三个维度：保护要系统化、研究要深化、成果要惠民。第三个维度是旅游行业最应该关注的——"惠及人民"和"价值感召力"的表述，本质上是在要求文物系统从"关门保护"走向"开门服务"，而旅游是连接文物资源与公众需求最直接的桥梁。

2. 11项主要指标

规划在专栏1中设置了11项主要指标，均为预期性指标：

序号	指标	2025年基期值	2030年目标值
1	文物保护法律法规规章数量（件）	600	700
2	未定级不可移动文物"三有"工作完成率（%）	40	100
3	各级文物保护单位安全责任人公告公示率（%）	60	100
4	省级以上文物保护单位遥感执法监测覆盖率（%）	40	100
5	文物领域专利授权数量（项）	6088	6500
6	国家文物局重点科研基地数量（家）	40	45
7	文物行业标准数量（项）	210	240
8	博物馆年举办原创临时陈列展览数量（万个）	1.4	1.5
9	博物馆年接待观众数量（亿人次）	15.6	16
10	国家考古遗址公园数量（处）	65	70
11	文物机构从业人员数量（万人）	20.06	21

这11项指标覆盖了法治、资源管理、科技、公共服务、人才五个领域。后面我会逐项与"十四五"的指标做对比。

3. 十个方面的重点任务

规划的十个方面重点任务（第二部分至第十一部分）构成了全文的骨架：

（1）健全文物系统性保护机制。完成第四次全国文物普查、建立国家不可移动文物资源总目录、遴选公布第九批全国重点文物保护单位、开展第二次全国可移动文物普查。空间管控方面，将不可移动文物资源"一张图"和省级以上文物保护单位"两线"矢量化数据纳入国土空间规划"一张图"系统，全面落实"先考古、后出让"制度，完善"先调查、后建设"机制。建设国家文物资源大数据库（中国文物云）。建立文物资源密集的古镇古街"白名单"机制，探索划定"文化遗产保护区"。

（2）加强文物安全监管督察。协同开展文化遗产保护督察，开展卫星遥感执法监测，推动监测、核查、查处、整改全过程闭环管理。安全责任人公告公示制度继续推进。推动重点文物博物馆单位和文物资源密集区域设立派出所或警务室，联合开展治安巡查检查。

（3）实施文物教育科技人才一体发展战略。关键技术攻关（原位无损检测、病害监测、本体修复等）、建设文物图像知识图谱、人工智能应用场景建设。培育文物保护、考古科学等全国重点实验室，建设国家文化遗产科技创新中心。实施文物优秀青年支持行动，分批次选拔培养200个左右创新团队。

（4）强化文物古迹保护管理。 "中国营造"重点计划（应县木塔、故宫、佛光寺、苏州古典园林、西安城墙等重要古建筑的研究性保护工程，以及北平图书馆旧址、上海外滩建筑群等近现代代表性建筑）。石窟石刻保护（建成一批石窟寺保护区域中心，建设河西走廊国家文化遗产线路、川渝石窟寺国家遗址公园）。世界文化遗产（景德镇手工瓷业遗存、三星堆-金沙遗址申遗，培育江南水乡古镇、木拱廊桥、红山文化遗址等申遗预备项目）。大遗址保护（郧县人、良渚、石峁、秦始皇陵、隋唐洛阳城等，推进蜀道、秦直道等遗产线路整体性保护）。

（5）建设中国特色中国风格中国气派的考古学。 "考古中国"重大项目、夏商文明研究工程、海疆遗产考古与海上丝绸之路研究。

（6）保护好管理好运用好革命文物。 37个革命文物保护利用片区建设、百年军史文物保护展示工程、革命文物主题展览精品工程、革命文物赋能"大思政课"提升工程。

（7）推进博物馆高质量发展。用"控制增量、优化布局，释放活力、直达基层"四句话定调。完善管理制度、优化体系布局（"大带小、上带下、东带西"对口帮扶）、构建藏品保护管理体系、提升公共服务质效（优化预约参观机制、规范社会讲解和研学活动、完善分众化服务）。

（8）优化社会文物管理服务。民间收藏、文物市场、文物鉴定、文物进出境管理。布局建设20家左右文物鉴定实训基地。

（9）促进让文物活起来。这是与旅游行业关联度最高的部分，后面单独展开。

（10）拓展文物交流合作。亚洲文化遗产保护行动、中外联合考古、文明桥梁计划、流失文物追索返还。

4. "让文物活起来"的具体内容

任务十分四个方面：

擦亮文明标识。协同建好用好长城、大运河、长征、黄河、长江五大国家文化公园。

增加有效供给。推动文物保护利用与文化产业、旅游业等融合发展，建设文物主题游径，引导更多文物保护单位、博物馆纪念馆发挥文化赋能作用。扩大文物博物馆单位优质文化服务和文化产品开发试点范围。

拓展社会参与。研究出台社会参与文物保护利用支持政策，探索"文物保险+服务"、"电力巡检+长城保护"等模式。

创新阐释传播。提升文化和自然遗产日、国际博物馆日、国际古迹遗址日等活动影响力，建设文物宣传传播矩阵。

配套的专栏10部署了三个项目：国家文化公园建设（嘉峪关、新广武、喜峰口等长城本体保护修缮，第二批国家级长城重要点段遴选公布，大运河清口枢纽、南旺枢纽等重要节点研究，长征、长江、黄河文物连片保护和整体展示）；文物主题游径建设（编制建设指引，发布中国文物游径名录，支持区域性和县域游径）；中华文物传播精品工程（《寻古中国》《何以中国》《金石探文明》《文物修复师》等节目，"国宝时刻"超高清影像记录工程）。

二、"十四五"与"十五五"对比：新增、调整与升级

这一部分是我重点想展开的。只有把两个五年规划放在一起看，才能准确把握"十五五"的真正意图。

1. 指标体系的调整

"三有"替代"四有"——法律修订带来的指标重构。

"十四五"规划用的是"四有"工作完成率（划定保护范围、作出标志说明、建立记录档案、设置专门机构或专人管理），对全国重点文物保护单位要求85%→100%（约束性），对省级文物保护单位要求80%→100%。

"十五五"规划将指标改为"未定级不可移动文物'三有'工作完成率"，基期值40%、目标值100%。这里的"三有"是指作出标志说明、建立记录档案、明确管理责任人——这是2025年3月新修订文物保护法实施后的新表述，取消了"划定保护范围"这一项，将其纳入空间管控的"一张图"机制统一管理。

这一调整的含义很明确：一是法律语言变了，指标必须跟着变；二是焦点从"国保、省保"下沉到了"未定级不可移动文物"——这类文物占不可移动文物总量的约75%，基数巨大，目前"三有"完成率仅40%，五年要拉到100%，基层工作量非常大。

新增"安全责任人公告公示率"指标。

"十四五"的安全类指标侧重"纳入政府考核"和"安防设施覆盖率"。"十五五"新增了"各级文物保护单位安全责任人公告公示率"从60%到100%的指标。这一条在"十四五"的文物安全防控专项规划里出现过（要求全国重点文物保护单位和省级文物保护单位公告公示安全直接责任人完成率100%），但"十五五"将其上升为规划主指标的层面，且覆盖到"各级"文物保护单位，范围更广、约束力更强。

遥感执法监测从"国保"扩展到"省级以上"。

"十四五"建设了全国重点文物保护单位遥感监测数据库。"十五五"将其量化为指标：省级以上文物保护单位遥感执法监测覆盖率从40%到100%。这意味着遥感执法监测不再局限于全国重点文物保护单位，而是向上扩展到省级文保单位，并向市县级延伸。

博物馆相关指标趋于平稳。

"十四五"要求博物馆年观众从12.27亿人次增长到14亿人次，实际完成情况远超预期——2025年已达到15.6亿人次。"十五五"的目标仅从15.6亿调到16亿，增幅很小。这反映出博物馆行业已经从"规模扩张"转入"存量提质"阶段。相应的，博物馆发展的基调从"十二五""十三五"时期的大建设，转变为"控制增量、优化布局"。

国家考古遗址公园从"数量增长"到"提质增效"。

"十四五"期间国家考古遗址公园从约50处增至65处，"十五五"目标为70处，新增5处。数量增长放缓，重点转向管理规范和服务能力提升。

2. 重点任务的变化

"让文物活起来"从"大力推进"到"促进"——重心从"铺开"转向"深化"。

"十四五"第十部分的标题是"大力推进让文物活起来"，"十五五"第十部分的标题是"促进让文物活起来"。措辞的变化背后是工作阶段的变化："十四五"是文物活起来的"破题期"（首次提出文物主题游径、首次建设五大国家文化公园、首次大规模推动博物馆免费开放），"十五五"则是"深化期"——要编制游径建设指引、发布中国文物游径名录、扩大文化产品开发试点范围。

文物主题游径从"试点"到"体系化建设"。

这是变化最明显的领域之一。"十四五"期间，2023年三部门联合发文启动中国文物主题游径建设，明确"十四五"时期试点建设3—5条。实际推进速度超出预期，到2024年已发布推介31条优秀文物主题游径，串联25个省份1900余处不可移动文物，带动了160余处未定级不可移动文物保护修缮和对外开放。

"十五五"在此基础上做了三件事：一是编制文物主题游径建设指引（从"摸着石头过河"到"有章可循"）；二是发布中国文物游径名录（从"各地自建"到"国家统一发布"）；三是明确支持区域性和县域游径建设（从"中国级"向"省域级"和"县域级"两个方向下沉）。

社会参与从"鼓励"到"建机制"。

"十四五"在社会参与方面主要是原则性倡导。"十五五"则提出了更具体的制度安排：研究出台社会参与文物保护利用支持政策，针对看护巡查、保护修缮、研究阐释、开放利用等环节完善激励措施。列举了"文物保险+服务"、"电力巡检+长城保护"等具体模式。这说明社会参与正在从"道德号召"走向"制度设计"。

数字化的定位明显提升。

"十四五"有专门的"文物保护和科技创新"规划，科技含量已经不低。"十五五"进一步将数字化提升到基础设施的层面：建设国家文物资源大数据库（中国文物云），整合不可移动文物资源数据库和可移动文物资源数据库，建立跨部门跨区域数据共享机制。在展示端，明确提出建设文物图像知识图谱、加强人工智能在防灾减灾、安全监管、开放服务等领域的应用。数字化不再是"锦上添花"，而是"底层底座"。

人才工作从"扩大规模"到"结构优化"。

"十四五"的人才指标偏重数量增长（文物机构从业人员从17.57万到19.5万，考古从业人员从6000到10000，文物保护施工人员从20000到27000）。"十五五"的从业人员目标仅从20.06万到21万，增幅很小，但新增了"文物优秀青年支持行动"（选拔培养200个创新团队）、"博物馆+高校""古建所+高校"联合培养模式、文物技能人才培养平台建设等结构性举措。重心从"招人"转向"育人"。

3. 指标对比汇总表

维度	"十四五"指标	"十五五"指标	变化性质
法治	文物法律法规规章数量未单列	600→700件	新增指标
资源管理	国保"四有"85%→100%（约束性）；省保"四有"80%→100%	未定级文物"三有"40%→100%（预期性）	法律修订导致指标重构，焦点下沉
安全	安防设施覆盖率、纳入政府考核	安全责任人公告公示60%→100%；遥感监测40%→100%	指标细化、范围扩大
科技	专利5900项；科研基地33→40；行业标准110→210	专利6088→6500；科研基地40→45；行业标准210→240	平稳增长，增量收窄
博物馆	观众12.27亿→14亿；博物馆数量5788→6500	观众15.6亿→16亿；临时展览1.4万→1.5万个	从"扩规模"到"提质量"
遗址公园	新增一批→65处	65→70处	从"增量"到"提质"
人才	从业人员17.57万→19.5万；考古人员6000→10000	从业人员20.06万→21万；新增200个青年团队	从"扩规模"到"优结构"

三、涉旅内容学习

把规划本身和对比分析讲清楚之后，第三部分谈谈旅游从业者最关心的问题：这份规划里有哪些内容与我们的工作直接交叉？

1. 文物主题游径是最直接的新增市场

从"十四五"的3—5条试点，到"十五五"的体系化建设，文物主题游径已经从一个"概念验证"阶段进入了"规模铺开"阶段。规划明确支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等地区和文物资源丰富省份建设区域性游径，鼓励因地制宜建设县域游径。

对旅游规划从业者来说，游径的逻辑与传统的景区开发有本质区别。景区是"围起来收门票"，游径是"串起来做体验"。它以一条主题线索为骨架，把沿线的文保单位、博物馆、历史街区、自然景观串联成可行走、可阅读的线路。旅游产品的设计思路需要从"点"扩展到"线"和"面"。

2. 博物馆"控制增量"改变旅游产品的供给结构

"控制增量、优化布局"八个字，意味着大规模新建博物馆的阶段基本结束。未来博物馆领域的增量不在"建筑"而在"内容"——精品展览、借展巡展、联合策展、线上展览、分众化服务、研学活动规范化。

对旅游行业来说，这意味着博物馆作为旅游吸引物的竞争，将从"硬件比拼"转向"内容和服务比拼"。谁能帮博物馆做好展览策划、社会讲解、研学课程、馆际联动，谁就能在这个存量市场里找到自己的位置。规划还提到优化免费开放政策、提升补助资金使用效益，这些政策调整会直接影响博物馆的运营模式和合作空间。

3. 五大国家文化公园是文旅开发的核心载体

长城、大运河、长征、黄河、长江——这五个国家文化公园在"十四五"期间已经完成了框架搭建，"十五五"进入精细化建设和运营阶段。规划对每个公园都有具体的保护修缮和展示提升部署。

旅游行业与国家文化公园的关系最紧密。公园的品牌是国家级的，基础设施投入是中央和省级统筹的，客流是自带流量的。围绕它们做产品、做线路、做内容，比从零开始打造品牌成本低得多。规划中提到的"合理规划建设保护利用设施"，也意味着公园内部的旅游服务设施还有大量建设空间。

4. 文物资源管理的硬约束必须前置考虑

"先考古、后出让"、"先调查、后建设"、遥感执法监测全覆盖、安全责任人公告公示——这些制度对旅游项目开发是硬约束。任何涉及土地开发和建设项目的旅游规划，都必须把这些要求前置到方案设计阶段。

同时，第四次全国文物普查的成果、国家不可移动文物资源总目录、文物资源"一张图"纳入国土空间规划，这些基础工作完成后，文物资源的数据透明度和可获取性会大幅提升。做旅游规划的资源评估和市场分析，数据基础会比过去好得多。

5. 社会参与机制打开了新的合作空间

规划明确提出"研究出台社会参与文物保护利用支持政策"，并列举了"文物保险+服务"等创新模式。这意味着文物保护利用正在从"纯政府事权"向"多元共治"转变。

对文旅企业来说，未来在文物活化利用、游径运营、博物馆社会化服务、数字内容开发等领域，可能会有更多社会力量参与的空间。提前理解规则、建立能力，是在这个新空间里占得先机的前提

总结来说：当前文旅深度融合的体制下，该规划为文旅系统提供了极具实操价值的战略抓手：在空间落位与项目储备上，明确推进长城、大运河等国家文化公园及河西走廊等线性文化遗产建设，为地方争取专项资金与谋划重大项目提供了核心载体；在业态创新与消费场景拓展上，首次系统提出建设“文物主题游径”，并鼓励因地制宜发展县域游径，同时支持博物馆开发文创产品与深化研学活动，直接丰富了文旅消费的新场景；在基层资源盘活上，特别强调支持乡村低级别不可移动文物的保护修缮与活化利用，建立古镇古街“白名单”机制，为县域和乡村盘活闲置资源、赋能乡村振兴打开了绝佳的政策窗口；在科技赋能上，大力推进“中国文物云”大数据库及人工智能在开放服务中的应用，推动文旅项目向数字化体验与智慧化管理深度融合。这份文件值得逐字逐句地拆解，是指导未来文旅产业高质量发展的纲领性文件。

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